市場(chǎng)交易有序化、效率化、誠(chéng)信化的保障

——評(píng)《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》

醞釀已久的市場(chǎng)主體登記管理制度改革終于迎來(lái)了重大立法成果。2021年8月24日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例）。這是我國(guó)市場(chǎng)主體以致整個(gè)商事立法中的重大舉措，對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)主體的規(guī)范、市場(chǎng)行為的規(guī)制、市場(chǎng)誠(chéng)信的建立等具有十分重要的意義。

我國(guó)原有的市場(chǎng)主體登記管理法律體系是由各類(lèi)市場(chǎng)主體單獨(dú)立法的系列法規(guī)組成。此種分散式的市場(chǎng)主體登記管理制度立法模式有其歷史背景，按照“成熟一個(gè)制定一個(gè)”的需求進(jìn)行，但是存在規(guī)范重疊、體系不清、相互抵牾的缺陷，且這些缺陷隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯得越來(lái)越明顯，增大了深化市場(chǎng)主體登記管理制度改革和鞏固改革成果的制度成本。為鞏固已有的改革成果，并且為進(jìn)一步改革奠定制度基礎(chǔ)，需解決商事登記立法分散，不同市場(chǎng)主體登記規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、程序不統(tǒng)一，效力不明確等問(wèn)題。作為我國(guó)第一部統(tǒng)一的市場(chǎng)主體登記管理行政法規(guī)的《條例》應(yīng)運(yùn)而生。

為實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)，《條例》承擔(dān)著使市場(chǎng)主體登記管理制度的規(guī)范統(tǒng)一、便捷高效雙重任務(wù)?！耙?guī)范統(tǒng)一”和“便捷高效”是《條例》第四條明確規(guī)定的市場(chǎng)主體登記管理應(yīng)當(dāng)遵循的原則。政在簡(jiǎn)不在繁，《條例》最大限度地抽取不同市場(chǎng)主體登記規(guī)則的公因式從而使規(guī)范趨于統(tǒng)一，避免贅余和不必要的差別對(duì)待，能夠降低市場(chǎng)主體辦理登記的成本。作為“放管服”改革的重要組成部分，市場(chǎng)主體登記制度改革自2013年啟動(dòng)以來(lái)，經(jīng)過(guò)珠海橫琴特區(qū)、深圳特區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)、海南自貿(mào)區(qū)等多地探索試點(diǎn)，形成了行政確認(rèn)、簡(jiǎn)易注銷(xiāo)等相對(duì)成熟的改革舉措。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為落實(shí)“便捷高效”原則，《條例》采取了放松事前審查和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管相結(jié)合的路徑?！稐l例》的創(chuàng)新之處與亮點(diǎn)頗多，舉其要者，如：

一、事前審查的寬松化

（一）突出行政確認(rèn)屬性。

《條例》總結(jié)“證照分離”改革經(jīng)驗(yàn)，區(qū)分了市場(chǎng)主體資格和經(jīng)營(yíng)資格，以明確市場(chǎng)主體登記行為的法律性質(zhì)?！稐l例》第十四條將經(jīng)營(yíng)范圍分為一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。除經(jīng)營(yíng)范圍中屬于在登記前依法須經(jīng)批準(zhǔn)的許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目外，市場(chǎng)主體在申請(qǐng)登記時(shí)自主申報(bào)經(jīng)營(yíng)范圍，登記機(jī)關(guān)不作審查。自登記機(jī)關(guān)簽發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起，市場(chǎng)主體就可以從事一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

《條例》突出了市場(chǎng)主體登記行為的行政確認(rèn)屬性。市場(chǎng)主體登記行為的行政確認(rèn)屬性，是放松事前審查的理論前提。采取何種組織形式從事商業(yè)活動(dòng)，屬于我國(guó)法律允許和保障的公民營(yíng)業(yè)自由的范疇。法律規(guī)定的市場(chǎng)主體登記制度，是以保護(hù)、服務(wù)和促進(jìn)市場(chǎng)主體利益為目的進(jìn)行的管理活動(dòng)，而市場(chǎng)主體登記的行政確認(rèn)是市場(chǎng)主體享有這類(lèi)保護(hù)、服務(wù)和促進(jìn)的前提。行政確認(rèn)行為具有三個(gè)特點(diǎn)：嚴(yán)格的羈束性、被動(dòng)的審查對(duì)象和形式主義的審查標(biāo)準(zhǔn)。《條例》第十九條規(guī)定：“登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行形式審查。對(duì)申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式的予以確認(rèn)并當(dāng)場(chǎng)登記?！钡怯洐C(jī)關(guān)的審查對(duì)象為申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料，采取形式主義的審查標(biāo)準(zhǔn)，而且登記行為的作出具有嚴(yán)格的羈束性，即“申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式”則予以確認(rèn)并登記。登記信息來(lái)自于申請(qǐng)材料，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)提交材料的真實(shí)性、合法性和有效性負(fù)責(zé)，有利于登記機(jī)關(guān)提高登記效率。

（二）建立簡(jiǎn)易注銷(xiāo)制度。

《條例》在總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)成果基礎(chǔ)上，針對(duì)未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或者已將債權(quán)債務(wù)清償完結(jié)的市場(chǎng)主體建立了簡(jiǎn)易注銷(xiāo)制度，從而創(chuàng)立了退出市場(chǎng)的便捷通道。簡(jiǎn)易注銷(xiāo)適用的前提條件是：（1）未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或者已將債權(quán)債務(wù)清償完結(jié)；（2）未發(fā)生或者已結(jié)清清償費(fèi)用、職工工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用、法定補(bǔ)償金、應(yīng)繳納稅款（滯納金、罰款）；（3）全體投資人書(shū)面承諾對(duì)上述情況的真實(shí)性承擔(dān)法律責(zé)任。除個(gè)體工商戶(hù)外的市場(chǎng)主體注銷(xiāo)登記前，承諾書(shū)及注銷(xiāo)登記申請(qǐng)需要通過(guò)國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示20天。個(gè)體工商戶(hù)的簡(jiǎn)易注銷(xiāo)不存在公示期，僅規(guī)定了稅務(wù)等有關(guān)部門(mén)的10天異議期。排除適用簡(jiǎn)易注銷(xiāo)的情形則包括：（1）注銷(xiāo)依法須經(jīng)批準(zhǔn)的；（2）市場(chǎng)主體被吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉、撤銷(xiāo)的；（3）被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄的。

與普通注銷(xiāo)程序相比，簡(jiǎn)易注銷(xiāo)程序?yàn)榉蠗l件的市場(chǎng)主體提供了便捷高效的退出渠道。采取簡(jiǎn)易注銷(xiāo)程序時(shí)，市場(chǎng)主體不需要提交清算報(bào)告，不需要先清算再注銷(xiāo)，可以極大地降低退出市場(chǎng)的成本。簡(jiǎn)易注銷(xiāo)制度用公示制度和信用承諾制度取代清算制度，可以保護(hù)市場(chǎng)主體可能存在的債權(quán)人，較好地實(shí)現(xiàn)了效率和安全的平衡。

（三）建立歇業(yè)制度。

《條例》建立了歇業(yè)制度?！靶獦I(yè)”是我國(guó)原有市場(chǎng)主體登記法規(guī)中的概念，但是《條例》賦予了“歇業(yè)”新的法律意義。歇業(yè)不再是被登記機(jī)關(guān)打擊和否定的應(yīng)當(dāng)避免的行為，而是法律允許市場(chǎng)主體基于自身經(jīng)營(yíng)計(jì)劃做出的主動(dòng)安排。市場(chǎng)主體在存續(xù)期間遇到天災(zāi)、疫情等不可抗力或其他現(xiàn)實(shí)困難而暫時(shí)無(wú)法開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)保留其主體資格，不按自行停業(yè)處理，待情況好轉(zhuǎn)后重新啟動(dòng)經(jīng)營(yíng)。市場(chǎng)主體選擇辦理歇業(yè)之后，可以中止自身經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，甚至不需要登記住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所），只需提供歇業(yè)期間法律文書(shū)送達(dá)地址。辦理歇業(yè)登記的市場(chǎng)主體可以用極低的成本維持自身主體資格存續(xù)，避免將來(lái)重新申請(qǐng)開(kāi)業(yè)登記的麻煩，可以隨時(shí)申請(qǐng)恢復(fù)營(yíng)業(yè)狀態(tài)，能夠滿(mǎn)足市場(chǎng)主體便捷高效地安排自身經(jīng)營(yíng)計(jì)劃需求。

二、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

如果缺乏對(duì)不誠(chéng)信行為的制約和打擊，便利市場(chǎng)主體設(shè)立、降低市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的善因也會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)環(huán)境惡化、危害交易安全的惡果。“寬進(jìn)”與“嚴(yán)管”相結(jié)合，才能兼顧效率與安全?！稐l例》為實(shí)現(xiàn)上述立法目的，建立了以下制度：

（一）設(shè)立撤銷(xiāo)登記制度。

《條例》第四十條到四十二條規(guī)定了撤銷(xiāo)登記制度。在形式審查原則下，登記機(jī)關(guān)難以自主發(fā)現(xiàn)虛假登記。申請(qǐng)人提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)取得市場(chǎng)主體登記時(shí)，由于登記信息的公示性，虛假登記會(huì)影響第三人的利益。撤銷(xiāo)登記制度，是登記機(jī)關(guān)經(jīng)第三人申請(qǐng)而被動(dòng)調(diào)查虛假登記的事后救濟(jì)制度。

經(jīng)受虛假市場(chǎng)主體登記影響的第三人申請(qǐng)，登記機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查確認(rèn)或者經(jīng)過(guò)法定程序，有權(quán)撤銷(xiāo)虛假的市場(chǎng)主體登記。在該市場(chǎng)主體和相關(guān)人員無(wú)法聯(lián)系或者拒不配合時(shí)，登記機(jī)關(guān)無(wú)法進(jìn)行調(diào)查以確定是否存在虛假登記情況。為確保撤銷(xiāo)登記申請(qǐng)人的權(quán)益不受損害，《條例》規(guī)定了推定存在虛假登記的異議程序。登記機(jī)關(guān)可以將相關(guān)市場(chǎng)主體的登記時(shí)間、登記事項(xiàng)等通過(guò)國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示，市場(chǎng)主體及其利害關(guān)系人在公示期內(nèi)沒(méi)有提出異議的，登記機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)其市場(chǎng)主體登記。被撤銷(xiāo)的市場(chǎng)主體登記的直接責(zé)任人需要承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，自市場(chǎng)主體登記被撤銷(xiāo)之日起3年內(nèi)不得再次申請(qǐng)市場(chǎng)主體登記。

（二）推行主動(dòng)監(jiān)管。

《條例》第三十八條規(guī)定了市場(chǎng)主體登記事項(xiàng)的主動(dòng)監(jiān)管制度，包括分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管制度和“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”制度。強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管，就是強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的違法和不誠(chéng)信行為的監(jiān)管。市場(chǎng)是市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為的最有效監(jiān)督者，但是信息不對(duì)稱(chēng)是市場(chǎng)發(fā)揮監(jiān)督作用的最大障礙。登記事項(xiàng)是市場(chǎng)主體有義務(wù)向市場(chǎng)提供的最基本信息，事中事后監(jiān)管制度旨在用行政監(jiān)管手段克服信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，以幫助市場(chǎng)充分發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)督作用。分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管，是以信用制度為核心的監(jiān)管模式，旨在提高監(jiān)管效率。登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，利用國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，根據(jù)市場(chǎng)主體的信用風(fēng)險(xiǎn)狀況實(shí)施分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管?！半p隨機(jī)、一公開(kāi)”是2015年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》中要求在全國(guó)全面推行的監(jiān)管模式。對(duì)登記事項(xiàng)的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管制度與分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管相互補(bǔ)充、相互支持，在提高監(jiān)管效率的同時(shí)保障監(jiān)管的公正性。

可以相信，《條例》的頒布與施行將極大地促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)主體登記制度便捷化、高效化、統(tǒng)一化與現(xiàn)代化，進(jìn)而起到促進(jìn)整個(gè)市場(chǎng)交易有序化、效率化、誠(chéng)信化的積極作用。

（作者：北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師劉凱湘）

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