簡(jiǎn)易注銷登記是提升市場(chǎng)效益的重要機(jī)制

效益原則是市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是市場(chǎng)監(jiān)管主體履行管理職責(zé)的重要價(jià)值取向。隨著我國(guó)“放管服”改革的深入和營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，市場(chǎng)主體因高效準(zhǔn)入而數(shù)量驟增。與此相應(yīng)，如何暢通退出路徑，盡快使出現(xiàn)解散事由或終止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的市場(chǎng)主體能夠便捷地退出市場(chǎng)，降低制度成本，避免資源浪費(fèi)，也成為我國(guó)市場(chǎng)主體登記領(lǐng)域急需解決的重大課題。《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）總結(jié)近年來我國(guó)商事注銷登記的改革成果，區(qū)分不同情形，在合理分流“應(yīng)當(dāng)注銷”、“可以注銷”和“依申請(qǐng)注銷”類型的前提下，及時(shí)推出簡(jiǎn)易注銷登記方式，為符合特定情形的市場(chǎng)主體高效順暢地退出市場(chǎng)提供了法律供給，也為解決長(zhǎng)期以來市場(chǎng)反映突出的“注銷難”問題開辟了新思路。

首先，簡(jiǎn)易注銷登記體現(xiàn)了實(shí)踐創(chuàng)新與制度構(gòu)建的有機(jī)統(tǒng)一。

面對(duì)“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)引發(fā)的市場(chǎng)主體數(shù)量的“井噴式”增長(zhǎng)，原國(guó)家工商總局（2018年3月起組建為“國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局”，以下簡(jiǎn)稱“市場(chǎng)監(jiān)管總局”）按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》的精神，從2015年4月起，分別在上海市浦東新區(qū)、江蘇省鹽城市、浙江省寧波市、廣東省深圳市啟動(dòng)簡(jiǎn)易注銷試點(diǎn)。同年9月，改革試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到天津、內(nèi)蒙古、浙江等7個(gè)省區(qū)市?；诘胤较刃邢仍嚨姆e極摸索，2016年12月，原工商總局作出《關(guān)于全面推進(jìn)企業(yè)簡(jiǎn)易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》，自2017年3月起在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)行企業(yè)簡(jiǎn)易注銷登記改革并取得良好成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全國(guó)企業(yè)注銷數(shù)量大幅攀升，同比增長(zhǎng)27.6%。2018年以來，市場(chǎng)監(jiān)管總局在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，又選擇部分地區(qū)開展進(jìn)一步完善簡(jiǎn)易注銷登記改革試點(diǎn)。在簡(jiǎn)易注銷登記改革實(shí)踐取得良好成效的基礎(chǔ)上，《條例》及時(shí)將實(shí)踐創(chuàng)新成果上升到制度層面，從簡(jiǎn)易注銷登記的基本理念到具體制度進(jìn)行體系化的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新和制度構(gòu)建的有機(jī)統(tǒng)一。具體而言，《條例》在厘清市場(chǎng)主體不同注銷情形的前提下，從簡(jiǎn)易注銷登記的適用條件、簡(jiǎn)易注銷登記的實(shí)施程序、不適用簡(jiǎn)易注銷登記的特殊主體等方面構(gòu)建了簡(jiǎn)易注銷登記的制度框架與實(shí)施規(guī)則。從簡(jiǎn)易注銷制度的生成機(jī)制來看，簡(jiǎn)易注銷登記的推出不是邏輯推演的結(jié)果,而是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的結(jié)果，體現(xiàn)了改革創(chuàng)新與制度規(guī)范之間本質(zhì)上的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)和實(shí)踐上的機(jī)制互動(dòng)。正是這二者的有機(jī)統(tǒng)一，使《條例》及呈現(xiàn)其中的簡(jiǎn)易注銷制度更加注重整體性和協(xié)同性，更好地統(tǒng)籌市場(chǎng)力量、平衡各方利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行和監(jiān)管效益的最大化。 

其次，簡(jiǎn)易注銷登記實(shí)現(xiàn)了程序便捷與風(fēng)險(xiǎn)防控的有效結(jié)合。

實(shí)踐中，許多企業(yè)處于“僵尸”狀態(tài)卻不進(jìn)行注銷登記，主要受限于司法的程序性約束與注銷登記的不經(jīng)濟(jì)性。毋庸諱言，我國(guó)市場(chǎng)主體注銷登記實(shí)踐中存在的程序繁瑣拖沓、規(guī)則制定缺乏差異化等弊端，在相當(dāng)程度上損害了市場(chǎng)主體的營(yíng)業(yè)自由和市場(chǎng)監(jiān)管效益。此次《條例》秉承“實(shí)現(xiàn)登記便利化，降低制度性成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”之宗旨，明確規(guī)定市場(chǎng)主體未發(fā)生或已清償債權(quán)債務(wù)、職工工資、社保費(fèi)用、應(yīng)繳稅款等，書面承諾承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任并按規(guī)定公示的，可按簡(jiǎn)易程序辦理注銷，其中個(gè)體工商戶無需公示。簡(jiǎn)易注銷登記的具體程序規(guī)范如下：（1）市場(chǎng)主體首先將《全體投資人承諾書》及注銷登記申請(qǐng)?jiān)趪?guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示，該階段公示期為20日。（2） 市場(chǎng)主體在公示期屆滿之日起20日內(nèi)即可向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)注銷登記。（3）個(gè)體工商戶按照簡(jiǎn)易程序辦理注銷登記的，無需公示，由登記機(jī)關(guān)將個(gè)體工商戶的注銷登記申請(qǐng)推送至稅務(wù)等有關(guān)部門，有關(guān)部門在10日內(nèi)沒有提出異議的，可以直接辦理注銷登記。而按現(xiàn)行《公司法》及《公司登記管理?xiàng)l例》等規(guī)定，公司按照普通注銷程序申請(qǐng)注銷登記的，應(yīng)當(dāng)提交注銷登記申請(qǐng)書、公司決議、清算報(bào)告、清稅證明等材料。與普通注銷程序相較，簡(jiǎn)易注銷登記是將普通注銷程序中需要提交的公司作出解散的決議（決定）、清算報(bào)告等文書合并簡(jiǎn)化為《全體投資人承諾書》，承諾書的內(nèi)容涵蓋了全體投資人決定企業(yè)解散注銷、組織并完成清算工作等內(nèi)容。這樣的合并處理，實(shí)際上是基于市場(chǎng)實(shí)踐中相當(dāng)多的市場(chǎng)主體領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后并未開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（簡(jiǎn)稱未開業(yè)）或者申請(qǐng)注銷登記前并未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或已將債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)（簡(jiǎn)稱無債權(quán)債務(wù)），考慮到這些企業(yè)不需交稅或無債權(quán)債務(wù)，故普通注銷登記中諸如清稅證明、清算組備案證明、刊登公告等相應(yīng)程序?qū)@些企業(yè)而言，可作必要的刪減。當(dāng)然，為了避免簡(jiǎn)易程序的過于簡(jiǎn)化可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，《條例》也采取以下監(jiān)管措施以控制風(fēng)險(xiǎn)：（1）明確規(guī)定不適用簡(jiǎn)易注銷程序的情形，具體包括市場(chǎng)主體注銷依法須經(jīng)批準(zhǔn)的、市場(chǎng)主體被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉、撤銷，或者被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄的企業(yè)不適用簡(jiǎn)易注銷程序。（2）市場(chǎng)主體必須是未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或者已將債權(quán)債務(wù)清償完結(jié)，未發(fā)生或者已結(jié)清清償費(fèi)用、職工工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用、法定補(bǔ)償金、應(yīng)繳納稅款（滯納金、罰款）。（3）全體投資人（應(yīng)指注銷申請(qǐng)人與清算義務(wù)人）書面承諾對(duì)債權(quán)債務(wù)清理文件及材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。（4）《條例》規(guī)定了虛假登記的失信懲戒機(jī)制。綜上可見，簡(jiǎn)易注銷登記通過對(duì)特殊類型企業(yè)實(shí)施差異化的制度安排，從而使不同注銷程序繁簡(jiǎn)適度、層次得當(dāng)，其目的是降低企業(yè)退出成本，提高政府監(jiān)管效能，本質(zhì)上是追求在市場(chǎng)的發(fā)展與監(jiān)督管理的需要之間，尋求一個(gè)合理的平衡點(diǎn)。因此，一定意義上，簡(jiǎn)易注銷登記制度是通過程序便捷與風(fēng)險(xiǎn)防控的有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)效率的提升與維護(hù)。

第三，簡(jiǎn)易注銷登記展示了市場(chǎng)主體意思自治與適度行政管理的良性互動(dòng)。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革乃至全面深化改革的核心問題就是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用并更好地發(fā)揮政府作用。為了充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，《條例》推出的簡(jiǎn)易注銷登記是以市場(chǎng)主體自主申請(qǐng)為原則、自愿承諾為基礎(chǔ)作為支撐市場(chǎng)主體意思自治的主線。其一，對(duì)于那些符合簡(jiǎn)易注銷條件的市場(chǎng)主體究竟是適用普通注銷程序抑或簡(jiǎn)易注銷程序完全由市場(chǎng)主體自主加以選擇。在提交簡(jiǎn)易注銷公告開始至正式提交簡(jiǎn)易注銷登記申請(qǐng)期間，市場(chǎng)主體還可以主動(dòng)撤回簡(jiǎn)易注銷公告。其二，申請(qǐng)簡(jiǎn)易注銷登記的核心是由全體投資人自主做出承諾。這一單方意思做出承諾保證的行為是市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施監(jiān)督管理的依據(jù)。至于登記機(jī)關(guān)在簡(jiǎn)易注銷機(jī)制下的職責(zé)主要限于以形式審查方式認(rèn)定申請(qǐng)主體是否存在“不適用簡(jiǎn)易注銷登記條件”、“公告期內(nèi)被提出異議”、“公告期內(nèi)未被提出異議”等相關(guān)情形，進(jìn)而分別作出“不符申請(qǐng)條件”、“不予簡(jiǎn)易注銷登記”、“準(zhǔn)予簡(jiǎn)易注銷登記”的決定，而無須實(shí)質(zhì)介入申請(qǐng)主體內(nèi)部的各種關(guān)系中。但當(dāng)發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)企業(yè)存在隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假騙取注銷登記的情形，市場(chǎng)監(jiān)管部門可以主動(dòng)依法作出撤銷注銷登記等處理。這種簡(jiǎn)易注銷機(jī)制一方面是充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的主觀能動(dòng)性，以申請(qǐng)簡(jiǎn)易注銷登記主體的信用擔(dān)保為基礎(chǔ)推進(jìn)注銷登記的便捷化；另一方面，行政管理部門對(duì)公示信息的可信賴性采取了折衷審查主義模式，既厘清了民商事關(guān)系與行政關(guān)系的法律邊界，也實(shí)現(xiàn)了行政管理的適當(dāng)性。這兩方面的結(jié)合使簡(jiǎn)易注銷登記展示了市場(chǎng)主體意思自治與適度行政管理的良性互動(dòng)。 

概而言之，簡(jiǎn)易注銷登記是我國(guó)市場(chǎng)主體登記制度改革在市場(chǎng)出清環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新，是提升市場(chǎng)效益的重要制度安排。從未來進(jìn)一步完善簡(jiǎn)易注銷機(jī)制而言，尚需從體系化的視角對(duì)《條例》中的市場(chǎng)主體強(qiáng)制退出和歇業(yè)登記等制度的銜接問題予以通盤考慮。至于適用簡(jiǎn)易注銷程序的實(shí)質(zhì)要件，例如債務(wù)清潔、未開業(yè)的具體標(biāo)準(zhǔn)等，也需細(xì)化相關(guān)配套規(guī)則。此外，為防止行政管理部門濫用簡(jiǎn)易注銷職權(quán)，需要考慮為利益相關(guān)者及錯(cuò)誤注銷的主體提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。 

（作者：中國(guó)社科院法學(xué)所商法室主任，研究員，博士生導(dǎo)師 陳潔）

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