法理正當(dāng),邏輯明晰,有力助推營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化——評(píng)《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》
眾所周知,世界銀行對(duì)全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的評(píng)估中,“開(kāi)辦企業(yè)”是首要指標(biāo)。近年來(lái),市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)以市場(chǎng)主體感受度為出發(fā)點(diǎn),銳意改革,守正創(chuàng)新,該項(xiàng)指標(biāo)從2015年全球排名第128名,大幅躍升至2019年第28名,為我國(guó)全球排名的顯著提升,作出了重要貢獻(xiàn)。
筆者近四年來(lái),參與了與世行所有場(chǎng)次的最終磋商,深知世行的每一項(xiàng)指標(biāo),都承載著核心價(jià)值。而這一核心價(jià)值的實(shí)現(xiàn),均有賴于規(guī)則的支撐。我國(guó)《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》即屬這方面的重要行政法規(guī),它既吻合世行的方法論,又是京滬兩地實(shí)驗(yàn)性制度變革之集大成,無(wú)疑意義非凡。
與世行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的方法論一脈相承
世界銀行“開(kāi)辦企業(yè)”記錄創(chuàng)業(yè)者(entrepreneur)要開(kāi)辦并正式經(jīng)營(yíng)一家工業(yè)或商業(yè)企業(yè)時(shí),法律正式要求或?qū)嵺`中通常遵循的所有程序、完成這些程序的耗時(shí)和費(fèi)用,以及最低實(shí)繳資本。
根據(jù)世行的方法論,程序,是指企業(yè)創(chuàng)辦人與外部人員(政府機(jī)構(gòu)、律師、審計(jì)人員或公證人員)之間的互動(dòng)。時(shí)間,是指完成一個(gè)程序所需時(shí)間的中間值。世行假設(shè)每個(gè)程序的時(shí)間為1天,那些可在網(wǎng)上完整完成的程序,時(shí)間則為半天。費(fèi)用,以經(jīng)濟(jì)體人均收入的百分比來(lái)記錄,包括所有的官方費(fèi)用,以及法律要求的專業(yè)人士服務(wù)費(fèi)。而最低實(shí)繳資本則根據(jù)各經(jīng)濟(jì)體的公司商事法來(lái)確定,我國(guó)是零,此項(xiàng)指標(biāo)拿到了滿分。
以上方法論的基礎(chǔ)是,公共選擇理論中的“捕獲理論”認(rèn)為,嚴(yán)格的準(zhǔn)入規(guī)則提升了準(zhǔn)入門(mén)檻,阻止了競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入,形成了從業(yè)者更強(qiáng)的市場(chǎng)支配力,而不是更大的消費(fèi)者利益。公共選擇理論中的“收費(fèi)亭理論”認(rèn)為,行政管制存在的一個(gè)重要原因,是為了授予經(jīng)辦人拒絕的權(quán)力來(lái)謀取私人利益。
因而,對(duì)于開(kāi)辦企業(yè)而言,應(yīng)當(dāng)盡一切努力,取消一切不必要的管制,減少不必要的程序,壓減一切可能的時(shí)間和費(fèi)用。
《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》嚴(yán)格遵循世行方法論,在壓減程序、時(shí)間與費(fèi)用方面,作了非常細(xì)致的規(guī)定,具體體現(xiàn)在:
其一,規(guī)則一體適用。整合已出臺(tái)的關(guān)于市場(chǎng)主體登記管理的行政法規(guī),對(duì)在我國(guó)境內(nèi)以營(yíng)利為目的從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的各類企業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等登記管理作出統(tǒng)一規(guī)定。這樣,各類市場(chǎng)主體都能夠通過(guò)該條例獲知登記的條件和要求,而不必在散落于多個(gè)法規(guī)甚至規(guī)章中的規(guī)則中,找到適于自己的那些條款。
其二,提升登記便利度。該條例推行當(dāng)場(chǎng)辦、一次辦、限時(shí)辦、網(wǎng)上辦、異地可辦。同時(shí),條例明確,登記機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料符合法定要求的應(yīng)予當(dāng)場(chǎng)登記;不能當(dāng)場(chǎng)登記的,一般應(yīng)在3個(gè)工作日內(nèi)予以登記。所謂當(dāng)場(chǎng)辦理,是指當(dāng)事人可以現(xiàn)場(chǎng)等待,營(yíng)業(yè)執(zhí)照甚至立等可取,而不必來(lái)回折返。
其三,精簡(jiǎn)申請(qǐng)材料和登記環(huán)節(jié)。登記機(jī)關(guān)能夠通過(guò)政務(wù)信息共享平臺(tái)獲取的相關(guān)信息,不得要求申請(qǐng)人重復(fù)提供。申請(qǐng)材料不齊全或不符合法定形式的,登記機(jī)關(guān)應(yīng)一次性告知申請(qǐng)人需補(bǔ)正的材料。
集地方制度變革之大成,并持續(xù)優(yōu)化
作為世行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的指標(biāo)城市,北京與上海的制度變革,總是春江水暖鴨先知。關(guān)于電子印章、電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照的效力,經(jīng)歷了一番曲折。
2019年4月4日,在市場(chǎng)監(jiān)管總局營(yíng)商環(huán)境“開(kāi)辦企業(yè)”的調(diào)研與督查進(jìn)行之中,市場(chǎng)監(jiān)管總局登記注冊(cè)局的同志介紹得非常清晰,歸納下來(lái),有以下數(shù)點(diǎn):第一,市場(chǎng)主體登記,必須強(qiáng)化線上流程,能夠在線上完成的,都在線上完成。第二,社保登記與員工登記,整合進(jìn)企業(yè)注冊(cè)登記平臺(tái)和單個(gè)申請(qǐng)表中。第三,電子印章,引入安全數(shù)字認(rèn)證系統(tǒng)或使用授權(quán)人員簽字代替公司印章,世行認(rèn)可電子印章;第四,引入電子發(fā)票,特別是將電子發(fā)票的覆蓋范圍擴(kuò)大到增值稅專用發(fā)票。
關(guān)于電子印章,印章的法律意義就是主體身份與意識(shí)表示的識(shí)別,既然電子技術(shù)已經(jīng)比較成熟,在政務(wù)領(lǐng)域普遍適用了,就完全可以適用于商務(wù)領(lǐng)域,也就是說(shuō),企業(yè)設(shè)立者在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的時(shí)候,自動(dòng)生成一個(gè)電子印章,同時(shí)交付密鑰,企業(yè)如果需要,可以自行刻制物理印章。另外,企業(yè)也可以在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的時(shí)候,申領(lǐng)發(fā)票,這樣就可以減少兩個(gè)環(huán)節(jié),降低400元的費(fèi)用,我國(guó)的排名,又可以提升。
基于以上認(rèn)知,2020年4月10日施行的《上海市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第三十三條規(guī)定,企業(yè)辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng),使用的符合法律規(guī)定條件的可靠的電子簽名,與手寫(xiě)簽名或者蓋章具有同等法律效力;電子印章與實(shí)物印章具有同等法律效力;電子證照與紙質(zhì)證照具有同等法律效力,但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。同年4月28日施行的《北京市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第三十五條也有類似的規(guī)定。
《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》明確規(guī)定,電子與紙質(zhì)營(yíng)業(yè)執(zhí)照具有同等法律效力。從而以位階更高的行政法規(guī),確認(rèn)了此一制度安排。
另一例子是關(guān)于“簡(jiǎn)易注銷”。上海在長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐探索基礎(chǔ)上,規(guī)定了簡(jiǎn)易注銷制度,即《上海市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第四十三條規(guī)定:對(duì)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后未開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、申請(qǐng)注銷登記前未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或者債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)的,可以適用簡(jiǎn)易注銷登記程序。企業(yè)可以通過(guò)國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進(jìn)行公告,公告時(shí)限為二十日。公告期內(nèi)無(wú)異議的,登記機(jī)關(guān)可以為企業(yè)辦理注銷登記。
《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行了兩個(gè)方面的優(yōu)化:其一,將公債與私債的清結(jié)情況一體規(guī)定。明確規(guī)定市場(chǎng)主體未發(fā)生或已清償債權(quán)債務(wù)、職工工資、社保費(fèi)用、應(yīng)繳稅款等,書(shū)面承諾承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任并按規(guī)定公示的,可按簡(jiǎn)易程序辦理注銷。其二,明確規(guī)定個(gè)體工商戶無(wú)需公示。
不難看出,《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》集京滬多地制度變革之大成,并以技術(shù)理性,予以持續(xù)優(yōu)化。
強(qiáng)化事中事后監(jiān)管,合理分配審查責(zé)任
在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的時(shí)代背景下,世界銀行評(píng)估的方法論帶來(lái)了兩方面的啟示:一方面,市場(chǎng)準(zhǔn)入,大道至簡(jiǎn),政府必須在簡(jiǎn)化程序、縮短時(shí)間和降低費(fèi)用方面,大幅降低制度性交易成本;另一方面,必須強(qiáng)化市場(chǎng)主體設(shè)立登記的自我責(zé)任,摒棄過(guò)往政府對(duì)登記行為予以信用背書(shū)的做法,合理厘清市場(chǎng)、行政與司法的邊界。
鑒此,《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》明確了誠(chéng)信和監(jiān)管要求,要求市場(chǎng)主體實(shí)行實(shí)名登記,對(duì)提交材料真實(shí)性、合法性和有效性負(fù)責(zé),并按規(guī)定公示年度報(bào)告和登記相關(guān)信息。對(duì)登記時(shí)提交虛假材料或有其他欺詐行為的,撤銷其市場(chǎng)主體登記,直接責(zé)任人3年內(nèi)不得再次申請(qǐng)登記。登記機(jī)關(guān)根據(jù)市場(chǎng)主體信用狀況實(shí)施分級(jí)分類監(jiān)管,采取“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”方式對(duì)登記事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。與此同時(shí),《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》明確了違法行為的法律責(zé)任和處罰措施。增強(qiáng)處罰針對(duì)性,情節(jié)嚴(yán)重的吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照,維護(hù)誠(chéng)實(shí)守信、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。
就此而言,一個(gè)值得探討的問(wèn)題在于,如果發(fā)生登記錯(cuò)誤,則如何分配相關(guān)各方責(zé)任?筆者認(rèn)為,作為一種改革方向,可以遵循以下法律路徑:其一,將市場(chǎng)主體設(shè)立與變更登記的法律性質(zhì),明確為行政確認(rèn);其二,明確市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)于登記材料承擔(dān)形式審查職責(zé);其三,一般領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)范圍,可采取自主申報(bào)、平臺(tái)公示的做法,公司章程、公司決議等公司自治事項(xiàng),由市場(chǎng)主體自行上傳平臺(tái),并由其對(duì)真實(shí)性、準(zhǔn)確性及有效性負(fù)責(zé);其四,市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)通過(guò)形式審查完成登記,事后證據(jù)表明,登記所依賴的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系存在爭(zhēng)議而應(yīng)當(dāng)變更或撤銷登記時(shí),不能認(rèn)為市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)此前的登記行為存在過(guò)錯(cuò);其五,行政相對(duì)人起訴市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén),要求變更登記,從而形成行政訴訟。如果法院經(jīng)審查認(rèn)定存在民事?tīng)?zhēng)議,則應(yīng)認(rèn)為不符合行政訴訟的起訴條件,駁回起訴;民事基礎(chǔ)法律關(guān)系應(yīng)另行通過(guò)民事訴訟程序來(lái)認(rèn)定;其六,法院在民事訴訟中認(rèn)定的事實(shí),市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)可以作為確定的證據(jù)來(lái)運(yùn)用。市場(chǎng)登記中的行政審查與司法審查,只有各安其份,才能各顯其美。
立良法,謀善治。期待《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》為我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化,注入規(guī)則之力!
(作者:上海市司法局副局長(zhǎng) 法學(xué)教授 羅培新)
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